随着我国工业企业“退二进三”改制进程的推进，产业结构加速调整，工业企业搬迁遗留了大量污染地块。利用有限的资源和资金对这些地块进行治理，成为当前土壤污染治理领域的紧迫任务。相对于污染源清除的治理方式，风险管控的成本更低、对环境的影响更小，是发达国家治理土壤污染的一种经济有效的选择。鉴于土壤污染修复成本高昂，风险管控逐步成为我国在土壤污染防治领域的必然选择。2016年5月，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》(后简称“ 土十条”)，提出了“预防为主，保护优先，风险管控”的土壤污染治理原则。2019年1月1日实施的《中华人民共和国土壤污染防治法》进一步强化了该理念。在此期间，我国相继出台了一系列技术导则，初步建立了我国污染地块风险管控制度体系。然而，由于相关工作起步较晚，配套政策和具体的案例实践还有待进一步加强。

美国是最早开始污染地块治理和风险管控的国家。本文系统分析了美国环境保护署 (United State Environmental Protection Agency, USEPA) 污染地块风险管控的从无到有、从初级到高级的发展历程，阐述了其内涵逐渐深化、应用逐步广泛、动态管理制度逐步建立、公众参与制度不断完善的演变特征，基于此提出了明确内涵及路径、建立动态管理制度、完善全周期管理等我国污染地块风险管控的发展思路，以期为我国污染地块风险管控制度的建立提供参考。

超级基金管理模式解决了土壤污染修复治 理的资金来源问题。然而，由于污染场地及设施所有者需要负担土壤修复的连带责任，造成人们尽量避开带有污染问题的土地开发。为此，2002 年，美国提出了“棕地开发”的土壤污染管理模式，为未得到有效开发的污染地块提供各种补贴和政策优惠。同年，美国国会通过《小企业责任 减免与“棕地”复兴法》，继续扩大联邦政府对州政府地块治理的财政支持，并且减免周边土地所 有者及未来购买者的责任。2005 年 8 月，美国允许向合格的“预期诚信购买者”提供“棕地”贷款。此举推动了棕地再开发和利用，当年便吸引近 34 亿美元的私人资金进入棕地再开发。在鼓励棕地再利用、促进土地可持续发展的同时，美国也开始探索绿色地块治理策略。其中 一个重要事件是 2006 年美国可持续修复论坛成立，并陆续发布《可持续修复白皮书》《可持续修 复框架》《修复行业足迹分析和生命周期评估导则》《开展修复项目可持续评估的方法》《超级基金绿色修复战略》《绿色修复标准指南》。这些文件推动了可持续发展的理念逐步 融入美国污染地块风险管控中。本阶段风险管控的主要特点是选择恰当治理策略的同时，减少温室气体排放、能源消耗，促进社会可持续发展，同时也更加强调利益相关者参与地块治理的必要性，为污染地块风险管控的发展阶段。美国开展污染地块可持续治理较早，相关系列框架导则也较完善，对于带动欧美其他国家可持续修复工作具有指导意义。

根据 2017 年的美国超级基金报告中的数据 ，2012—2014年，国 家 优 先 名 录 中 有 188 个地块的治理技术为对污染源采取的治理 技术属于对污染源的控制 (见图3)。在这一阶段，很多污染地块用的是组合技术，其中，采取修复治理措施的污染地块14个，占比7%；采取治理修复及制度控制组合措施的污染地块5个，占比3%；采取治理修复及工程控制/处置组合措施的污染地块18个，占比10%；采取治理修复、工程控制/处置及制度控制组合措施的污染地块48个，占比26%，采取治理修复、工程控制/处置、制度控制及监测自然衰减组合措施的污染地块1个，占比不到1%；采取工程控制/处置及制度控制组合措施的污染地块46个，占比24%；采取工程控制/处置、制度控制及监测自然衰减组合措施的污染地块2个，占比1%；采取工程控制/处置措施的污染地块15个，占比8%；采取制度控制及监测自然衰减组合措施的污染地块1个，占比不到1%；采取制度控制措施的污染地块37个，占比 20%；采取监测自然衰减措施的污染地块1个，占比不到1%。因此，在本阶段采取狭义风险管控的污染地块共116个，相对于1982—1991年的38%，占比上升至55%。由于场地条件较复杂的地块才会被列入国家优先名录，大部分“棕地”未被列入国家优先名录，所以实际上在美国污染地块治理中采取风险管控的比例应高于上述统计数据。在美国超级基金立法几年后，风险管控比重才得以明显提高，这一方面说明了政策的滞后性，另一方面也表明其推广与公众接受度及配套政策密切相关。

由于污染地块风险管控通常需要将污染物控制在原地，需要对污染地块进行长期管理，所以，USEPA逐步建立并完善优化审查制度和适应性场地管理制度。

适应性场地管理是由美国国家科学研究委员会于2003年提出的一种管理策略，被描述为综合考虑污染场地水文地质、治理技术、社会需求等综合因素，对复杂污染场地进行全面、灵活、迭代的管理方法。根据适应性场地管理方法，用于修订补救策略的管理措施包括修改补救活动目标、技术不可行的ARAR豁免，以及更大风险ARAR豁免、替代浓度限值、地下水管理区、地下水重新分类、低风险地块结案等。ARAR全称为Applicable or Relevant and Appropriate Requirement，中文为“适用或相关和适当的要求”。ARAR是为了确保选择的场地治理方案符合美国的环保法律要求，又称为“其他法律的顺从手册”。

修改治理目标是基于特定的现场条件下可以使用备选治理目标的一种方法。特定条件指污染源已得到有效控制，污染物降解浓度稳定下降、无潜在受体或无潜在传播途径等。该方式已被美国科罗拉多、南卡罗莱纳等州采用。技术不可行的ARAR豁免最初是指在地下水治理中若遵守ARAR在技术上不可行，则可实施 ARAR豁免，后来该方法也用在土壤、沉积物、地表水的风险管控中。更大风险豁免是指，若遵守ARAR将导致对人类健康和环境的造成潜在的更大风险，则可实施ARAR豁免。替代浓度限值是在特定情况下提供替代清理目标的管理方法。它提供一种基于风险的污染物浓度限值，在此限值内在不会对人体健康或环境受体造成重大危害。地下水管理区是一种对地下水的特殊管理方法，当某污染的地下水无法满足特定分类时，可按一定要求通过阻隔和制度控制防止污染扩散到地下水管理区以外。地下水重新分类是美国州政府向国家管理机构提出的一项申请，要求改变特定地下水和 (或) 含水层的名称，以便更准确地反映该地下水当前和潜在的可利用度或脆弱性，对地下水的重新分类因州而异，地下水重新分类通常与地下水使用限制、土地使用契约和其他制度一起使用。低风险场地结案是指地块满足特定标准则可以将场地认定为低风险，给予结案。根据 2017年ITRC对美国50个州做的问卷统计，美国近40个州在污染地块治理过程中对治理方案进行过修改。

优化审查是适应性场地管理的重要组成部分。USEPA在20世纪初就开始使用该方法用于污染地块治理。2012年9月，USEPA出台《将超级基金的优化实践从现场评估扩展到现场完工》，将基于风险的决策过程进行优化审查，并扩展应用到污染地块治理的所有阶段。近年来，地块治理全生命周期的优化审查得到广泛应用。通过该策略，还可以辅助管理者将利益相关者的信息记录下来，激发利益相关者的参与热情。根据USEPA网站公布的数据，截至 2020年5月，美国成功实施优化审查的案例达到150个。ITRC网站上公布了美国16个州较为典型的优化审查案例，供各州参考。